팀 홀-도시 연구/chapter 8. 불평등한 도시

팀 홀 - 「도시연구」

 

5가지 주요 개념
* 도시 재생 프로젝트는 도시의 경관, 투자유입, 시민의 자부심에 긍정적인 영향을 미쳐 왔다.
* 많은 도시들의 뚜렷한 경제적 재생은 다양한 영역에서 저향을 받을 수 있다.
* 광범위한 재생에도 불구하고 많은 도시들에서 사회경제적 분배 상태는 악화 되어 왔다.
* 많은 도시들의 재생은 지역의 민주적 책임에 의한 통제를 제한적으로만 받아 왔다.
* 재생을 통한 새로운 도시들의 탄생은 저항을 초래했다.

서론
확실하게 도시들은 국가 및 국제 경제에서 극심한 구조적 변동에 적응하도록 요구 받고 있다.
가장 크게 영향을 받은 도시들은 러스트벨트 지역, 
즉 영국의 북부, 미국의 북동부, 호주의 몇몇 주들에 있는 과거 제조업 도시들이다.
이 도시들은 경제 세계화의 영향과 산업사회로부터 후기산업 사회로의 전환에 급격한 종료를 겪고 있다.
이러한 도시들의 경제적 기반은 크게 손상되었으며 과거에 누렸던 부와 경제적 지배력을 상실했다.
어떻게 이러한 도시들이 광범위한 경제 변화에 적응해 왔는가는 
현재와 미래의 복지와 발전에 대단히 중요한 의미를 갖는다.
이 장에서는 위 도시들이 변화하는 경제 상황에 적응하기 위해 취한 조치들에 대해 평가할 것이다.

도시 재생에 대한 평가 
"'재생'은 논란의 여지가 있는 용어로 간주되어야 하며 따라서 비판적으로 고찰할 필요가 있다. 
'재생의 의미는 무엇인가?'는 중요한 질문이지만, 
지금껏 많은 정치가들과 정책 결정자들은 이를 잘못된 방식으로 다루어 왔다.
재생은 대부분 경제적 물리적 재생의 의미로 간주된다.
즉, 재생은 어떤 지역에서 부 혹은 일자리가 증가하는 것과 동일시된다는 의미이다.
그러나 이는 재생에 대한 부적합한 정의이거나 적어도 편협한 정의이다.
이 같은 정의는 도시 재생 프로젝트의 성공 혹은 실패를 평가하는 데 결정적으로 중요한 많은 쟁점들을 무시한다.

첫 번째 쟁점은 부 혹은 일자리의 특성과 관련되어 있다.
예를 들면, 사회집단 간에 부의 분배는 어떻게 이루어져야 하는가?
공평해야 하는가, 공정해야 하는가?
도시 제생에서 기인하는 일자리의 유형과 성격은 어떤 것인가? 등이다.

두 번째 쟁점은 도시 재생의 모든 영향이 긍적적인 것인지 아닌지에 관한 것이다.
도시 재생에 있어서 부정적 영향이 있는가? 
그렇다면 각 사회집단에 미치는 부정적 영향에는 어떤 것이 있는가?

이러한 질문들을 던지는 목적은 재생에 대한 주장들과 수사적 표현들을 비판적으로 분석하기 위한 것이다.
이 장에서는 도시 재생에 대한 주장들을 검토하고 재생이 경제 - 사회 - 문화적인 측면에서 
도시와 도시 주민에게 미치는 영향들을 살펴볼 것이다.

경제적 영향
언뜻 보기에 장관을 이루는 도시 재생 프로젝트는 
많은 건물들과 함께 방치된 산업 용지 활용의 매력적인 대안을 제시하는 듯이 보인다.
재생 프로젝트는 부를 눈에 띄게 전시하며 고품격의 도시 디자인을 강조함으로써 부활의 느낌을 이끌어 낸다.
이는 확신에 찬 건축적 표현이며 또한 도시 경제에 직 - 간접적인 도움을 준다.
재생 프로젝트는 일종의 '피플 어트랙터즈(people-attractors)'가 되어 많은 방문객들을 도시로 유인한다.

브래드퍼드의 국립 영화 - TV박물관이 좋은 예이다.
이 개발은 사실상 이전에 존재조차 미미했던 브래드퍼드의 관광 경제를 일으켰다.(Bianchini et al. 1992 : 251).
브래드퍼드의 방문객 수는 1980년 0명에서 5년 뒤 5백만 명 이상으로 급증했다.
그 파급 효과는 상상을 넘어섰다.
재생에 대해 유사한 접근 방법을 택했던 글래스고 등의 도시들과 마찬가지로 브래드퍼드의 소비는 소매, 
오락, 연회 서비스업, 접객업, 호텔업 및 기타 소비자 서비스 산업에서 괄목할 만한 성장을 이루었다.

그 결과, 재생의 수혜는 도시 중심부 전체로 파급되었으며, 

오래되거나 버려진 많은 건물들의 외관을 변모시켰다
낡은 건축물들이 개조되었으며 새로운 건물들이 관광 경제의 확장과 함께 신축되었다.
더욱이 이 같은 유형의 개발의 주요한 기능 중 하나는 

브래드퍼드와 같은 소도시의 국가적 - 국제적 인지도를 높이거나 
적어도 그 도시들이 긍정적인 측면에서 유명해지도록 한 것이다.(Bianchini et al. 1992 : 249~251).
도시의 지도자들과 판촉가들은 이를 '도시 알리기(putting the city on the map)'로 간주한다.

이는 특히 개발을 위한 보조금이나 재정적인 지원을 받기 위해 국가 관광청, 
유럽연합과 같은 국가적 - 국제적 조직의 관심을 끄는 데 중요한 역할을 해 왔다.
그러나 이 같은 혜택은 복헙적이고, 다면적이며 상호 연관된 도시 문제의 성격과 조화를 이루어야만 한다.
글래스고의 사례는 재생 프로젝트의 한계를 잘 보여 준다.
도시 재생의 영향을 평가하기 위해서는 다음의 질문이 필요하다.

어떻게 그리고 왜 재생이 실패했는가?
실패에 대한 책임은 누구에게 있는가?

요약하면 재생을 뒷받침하는 경제적 근거는 '트리클다운(trickle-down)' 효과와 
승수 효과의 조합을 통해 도시의 소득을 재분배하는 것이다. 
그 근거는 방문객의 지출과 투자에서 나오는 세수 증대가 
다음의 두 가지 효과를 가져올 것이라는 가정(실질적인 증거가 미미하므로)에 기초해 있다.

첫째, 방문객과 투자자를 위한 일자리가 만들어지면서 
가장 빈곤한 계층에게도 트리클다운(trickle-down) 효과가 전해질 것이다(Hambleton 1955).
둘째, 이 세수는 소비 지출의 증가를 통해 지역 경제 전체로 확산되므로 긍정적이고,
연쇄적인 효과를 가져올 것이라는 가정이다.
이러한 경제 메커니즘의 가정은 도시 재생의 주장을 정당화하기 위한 것이다.

그러나 이 같은 수사적 표현과 그에 내재된 가정은 많은 비판적 쟁점을 무시한다.
중요한 것은 

그 가정들이 트리클다운 효과와 승수 효과의 유효성을 반박하는 강력한 증거를 무시한다는 것이다.

더욱이, 
도시 재생 프로젝트가 지역 경제 및 지역 내 특정 집단에 미칠 수 있는 광범위한 부정적 영향에 대해 눈감고 있다.
도시 재생의 효과와 유호성에 대한 진정한 평가가 이루어지기 위해서는 
수사적 표현을 합리적인 토론으로 대체하는 것이 필요하다.

도시 사회에서 상대적으로 빈곤한 부문에 이득을 주는 
소득 재분배 메커니즘의 측면에서 트리클다운 효과와 승수 효과는 매우 비효과적인 것처럼 보인다.
증거들에 따르면 도시 경제에서 재생의 결과로 증대된 세수는 사업 및 관리 부문에서 '흘러나가지' 못할 것이며,
혹은 빠져나간다 하더라도 그런 경로들을 통해서는 빈곤 인구에게 실징적인 혜택을 주기 힘들 것이다.
이 같은 경로들에는 저임금, 비숙련, 위험 직종, 파트타임 고용의 창출들이 포함된다.
아마도 이런 일자리들이 도시 재생 프로젝트에서 
빈곤 인구에게 열려 있는 유일한 고용 기회일 것이다(Loftman and Nevin 1944).

마찬가지로 도시 재생에서 기인하는 승수 효과 또한 매우 낮을 것이다.
소비 지출의 증가에 의해 구매된 재화의 다수는 지역 외부에서 만들어지기 때문이다.
그 결과로 지역 경제 '바깥으로' 돈이 빠져나간다.
만약 소비 지출의 증가가 재화의 수입에 집중된다면, 국가적인 지불 불균형을 초래할 수도 있다(Turok 1992).

도시 재생의 표면적 이익은 어떤 스케일에서 검토하는 가에 따라 달라진다.
도시 재생 프로젝트는 공간적으로 자율적인 경향이 있다.
즉, 재생은 공간적으로 한정된 특정 구역에서 이루어진다.
다수의 유사한 도시 재생 프로젝트들이 확산된 결과를 전국 차원에서 조사해 보면 

그것들은 서로 경쟁 관계에 있는 것 같다.
한 지역에서 성장이 나타날 수는 있지만 이는 다른 지역의 쇠퇴를 대가로 한 것일 수 있다.
전국 차원에서 볼 때, 도시 재생 프로젝트는 종합적으로는 성장하지 못 했을 수도 있다.
재생 프로젝트가 전국적인 경제 효과를 가져왔다면 

그것은 성장 지역과 쇠퇴 지역의 새로운 패턴에 불과한 것일 수 있다.
이 현상을 '제로섬 성장'이라고 부른다(Harvey 1989b).

이러한 증거에도 재생의 수사적 표현이 

1980년대와 1990년대 초반의 합리적 계획과 논쟁을 지배해 온 경향이 있었다.
도시 재생 프로젝트는 대체로 영향 평가 없이 진행되었으며, 
특별하고 효과적인 소득 재분배 메커니즘은 거의 연구되거나 실행되지 않았다.

고용 문제
효과적이고 지속적인 경제 회복을 위해서는 

로컬리티가 회생(recovery) 이상의 인상을 만들어 내는 것이 필요하다.
지역의 외관이 바뀌어야 할 뿐만 아니라 무엇보다 재생의 필요성을 낳았던 경제의 근원적인 특성이 변해야 한다.
국가 혹은 국제 경제 쇠퇴의 영향은 지역 수준에서 조정된다.
그 결과는 고정되거나 미리 정해져 있지 않다.
오히려 지역을 넘어서는 범위에서 이루어지는 
사회 과정과 지역의 경제 - 사회 - 문화 - 정치적 특성간의 상호작용에 의존한다. 
이 같은 지역 특성이 재생에 의해 변화되지 않는다면 
외부의 힘이 미치는 영향과 관련하여 장소의 미래도 여전히 바뀌지 않을 것이다.
결론은 이 같은 유형의 재생은 대체로 표면적인 것이라는 점이다.

외부의 영향이 지역에 초래하는 바를 결정하는 주요 문제는 적절한 기술, 훈련, 교육 능력의 부족 등이며,
이는 건전한 지역 경제의 결핍과 결합되어 있다.
건전한 지역 경제의 특징은 안정적, 

고숙련, 고임금, 장기적인 고용 기회 그리고 지역 기업들 간의 투자와 혁신이다.
재생의 '실체'가 겉으로 드러나는 모습과 어느 정도까지 일치하는가를 평가하기 위해서는 
지역 경제 내에서의 고용, 훈련, 기회, 투자의 품질을 고려하는 것이 중요하다. 
어떻게, 어느 정도까지 그리고 어떤 방식으로 재생은 지역 경제의 노동력을 강화시키는가?

부동산이 주도하는 도시 재생 모형이 내세우는 것 중 하나는 고용 창출이다.
직접적으로는 부동산 건설을 통해서, 

간접적으로는 건설이 끝난 부동산의 운영 과정에서 일자리들이 만들어 진다.
그러나 건설업의 많은 특성들 때문에 이 같은 혜택은 제한적이다.
건설 부문의 고용 대다수는 지역 주민으로 충원되지 않는 경향이 있다.
일반적으로 건설 노동자들은 타 지역에서 일자리가 있는 곳으로 이주한다(Turok 1992 : 362~363).
건설 노동력의 지역 내 고용을 촉진하는 법안이 도입된 곳에서도, 

공식적인 지침조차 지켜지지 않는 편이다(Loftman 1990).
게다가 건설 부문에서 고용의 성격은 비정규직이며 단기직인 경향이 있다.
 
또한 건설 부문은 전통적으로 훈련 과정이 매우 취약하다.
도시 재생과 연계된 부동산 건설에서의 고용은 단기적인 빈곤을 경감해 주는 반면, 
유용하고 시장성 있으며 장기간 할 수 있는 기술을 익히게 하지는 못하는 것 같다.
더욱이 건설 부문에서의 일자리는 젊은 남성들에게 제한되는 경향이 있기 때문에 
재생의 수혜를 기대하는 많은 이들은 이로부터 배제된다(Turok 1992).

또한 기업의 재입지 결정에서 부동산의 중요성에 대해 심각한 의문이 재기되었다.
이 결정에서 중요한 것은 물리적 요인보다 사회적 요인인 경우가 더 많다.
기업이 먼 곳으로의 재입지를 결정함에 있어서 
사람들이 인지하는 삶의 질과 같은 요인들을 더욱 중요하게 고려해야 할 것으로 보인다

(Duffy 1990: Turok 1992).

따라서 사무 공간을 개발 - 공급하는 것만으로는 기업이 다른 곳에서 이전해 오도록 유인하기에 충분치 않다.
노동 시장 범위 내에서 짧은 거리를 이동하는 기업은 또 다른 형태의 제로섬 성장 사례인데, 
이는 보다 빈번하게 나타나는 듯하다.
외부 노동 시장으로부터 새로 개발된 부동산으로의 재입지가 일어나는 곳은 대개 고차 기능

(에: 과리, 통제, 소유) 보다 저차 기능(예: 사무와 행정)의 경향을 띤다

(Turok 1992; Graham and Marvin 1996).
고차 기능은 저차 기능에 비해 더 큰 관성을 나타내는 경향이 있다.

그 결과 '분공장' 도시 경제 형태가 발달할 위험성이 있다.
이러한 경제 유형은 미래 성장을 위한 내성적 추진력을 만들어 내기 힘들고 
도시 경제가 외부에서 이루어진 의사 결정에 취악하도록 만든다.

또한 미국과 유럽의 도시들이 채택한 도시 재생 계획에서 독창성의 부족으로 인해 또 다른 문제들이 나타났다.
이는 몇 가지의 도시 재생 모델들이 반복된다는 점이었다.
이 모델들은 대개 호텔 개발, 전시 혹은 컨벤션센터, 
소매 단지, 유적지, 수변개발, 사무실과 고급 주거니 개발 등으로 구성되어 있다.
이 같은 개발을 위한 시장은 한계가 있다.
독창성이 없는 물리적 개발의 반복은 

시장의 포화를 초래할 위험이 있고 결과적으로 개발된 시설이 남아돌게 된다.
그러한 가능성은 재생을 촉진하는 목적과 명확히 상충한다(Bianchini et al. 1992 : 254).


도시 간 경쟁의 심화는 사회적으로 쓸모없는 투자를 생산하게 되어 
과잉 축적이라는 문제를 개선하기보다는 악화시킨다.
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간단히 말해서 컨벤션센터, 스포츠 경기장, 디즈니월드, 항구 등이 얼마나 성공적인가?
다른 곳에서 나타난 보다 경쟁력이 있거나 대안적인 혁신으로 인해 성공은 종종 일시적인 효과에 그치거나 
논란의 여지가 있는 것이 되어 버린다(Harvey 1989b ; 273).   (p209)
※ 이 글은 <도시연구>에 실린 일부 단락을 필사한 것임.



팀 홀 - 도시 연구(개정판)

역자 - 유환종
푸른길 - 2011. 04. 05.